原标题：森林法修订草案二审：机构职责、生态补偿、惩罚力度引热议
导读：森林法修订草案二审稿完善了森林生态效益补偿的规定，明确了履行国有森林资源所有者职责的部门等内容。常委会组成人员认为，二审稿比较充分地吸收了各方面的意见和改革成果，总体上趋向成熟。
10月21日，十三届全国人大常委会第十四次会议听取全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明作的关于森林法修订草案修改情况的汇报。常委会组成人员在审议时认为，修订草案完善了森林生态效益补偿，履行国有森林资源所有者职责的部门，国有林业单位的森林保护义务等规定，总体上趋向成熟。
修订草案对一审热点问题作出规定
今年6月，十三届全国人大常委会第十一次会议首次审议森林法修订草案。一些常委会组成人员建议，完善森林生态效益补偿的规定，增加有关地区之间横向生态效益补偿的内容。对此，修订草案二审稿增加规定：国家加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态效益补偿。
有的常委会委员和民族委员会提出，不宜简单删除对民族地区的支持政策，建议恢复现行法第九条并作适当修改。宪法和法律委员会经研究，增加一条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以依照国家对民族自治地方自治权的规定，对民族自治地方的森林保护和林业发展实行更加优惠的政策。
一些常委会委员和地方、部门建议，结合党中央有关推进自然资源资产产权制度改革的精神，进一步明确履行国有森林资源所有者职责的部门。修订草案二审稿将一审稿修改为：国家所有的森林资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责，国务院自然资源主管部门可以委托有关部门和省、自治区、直辖市人民政府代理履行所有者职责。
有的常委会委员和地方、社会公众建议，进一步强化对森林资源的保护，明确国有林业单位的森林保护义务。修订草案二审稿规定：一是，县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划。二是，国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。三是，国有林业企业事业单位应当加大投入，加强森林防火、林业有害生物防治，预防和制止破坏森林资源的行为。
有的常委会委员和部门、社会公众提出，不宜删除现行法关于征收、征用林地以及占用林地后开展植树造林、恢复森林植被的内容。宪法和法律委员会经研究，建议恢复现行法有关内容并适当修改，增加以下规定：一是，建设工程占用林地涉及征收、征用林地、林木的，依照有关法律、行政法规办理审批手续，并对权利人依法给予补偿。二是，建设工程占用林地的，县级以上人民政府林业主管部门应当按照规定安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
同时，有的常委会委员、人大代表和部门提出，公益林必须坚持生态优先、严格保护，在符合保护要求、不影响生态的前提下，也应允许适度开展林下经济、森林旅游等活动，并加强监管。修订草案二审稿规定：在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。利用公益林开展上述活动应当严格遵守国家有关规定。
对于一审稿将破坏森林资源的损害赔偿诉讼和公益诉讼合并规定，容易产生混淆的问题，修订草案二审稿修改为：破坏森林资源给国家造成重大损失的，国务院自然资源主管部门及其委托的有关部门和地方人民政府可以依法向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求。
此外，修订草案二审稿还对林地、林木权属争议的处理，工程设施用地由林业主管部门审批等作出规定。
明确机构职责，避免推诿扯皮
“为确保草案稿更全面、更务实，会前我围绕新疆林地保护实际和需要，与新疆林业部门进行了深入交流，听取了他们的意见和建议。”全国人大常委会委员乃依木·亚森说，建议森林法中规定设立县市两级森林草原防火机构，明确森林草原防火职能。党和国家机构改革后，各级林业和草原主管部门、森林草原防火机构编制人员、防火队伍被部分划转或被整合，不利于地方开展森林草原火灾预防工作。建议在森林法中确定森林公安的法律地位，明确今后森林公安办理林业行政案件的范围和职责，或者规定建立林业行政综合执法机构，承担林政执法具体工作，以弥补由于森林公安转隶导致的林业执法力量薄弱的现状。
“年，国务院机构改革已经落实到位，森林防火工作从原来的国家林业局划归到应急管理部。目前，这两个部门间还有一些责权利不是很清楚的地方。森林防火分为预防和火灾扑救两个方面。修订草案二审稿第三十三条最后一款，国家综合性消防救援队伍履行国家赋予的森林火灾预防和扑救职责中，没有说国家综合性消防救援队伍是属于应急管理部还是林业部门。”全国人大常委会委员杨震建议，在这部分明确“国家综合性消防救援队伍”是属于应急管理部门管理还是林业部门管理，进一步明确职责，避免扯皮。
“据我了解，目前森林公安尚未划转到地方公安，也未划转到应急管理部门，从实际的工作中也发现，森林消防是非常专业的工作。我无法忘记这么多年来，多少武警战士由于缺乏扑灭山火的知识、方法、经验，献出了宝贵的生命。”全国人大代表黄超建议，森林法修订草案应与目前正在进行的机构改革相匹配，为森林公安消防队伍提供法律依据和保障。
让生态补偿机制更具可操作性
“修订草案规定，国家建立森林生态效益补偿制度，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态效益补偿。其中，‘受益地区’概念不具体，在衡量时不好界定。森林的生态作用非常丰富，有净化空气、涵养水源、生物多样性、碳汇等，使得它的受益区不好界定。”全国人大代表郭艳玲说，比如，内蒙古地区的生态状况直接关系着京津地区的生态环境。因此，受益地区应该有界定的方法或者明确范围。
“国家建立森林生态效益补偿制度，主要还是政府主导下的跨区域生态补偿制度。比如，林业碳汇是充分发挥森林资源的生态和经济效益的新模式，既可以通过碳汇交易实现生态补偿，也可以创新森林经济效益实现方式，森林碳汇交易制度就是市场化的生态补偿机制，也应当鼓励探索。”全国人大常委会委员杜黎明建议，将修订草案二审稿第七条第一款修改为“国家建立森林生态效益补偿制度，鼓励建立市场化、多元化生态补偿机制”。
全国人大常委会委员乌日图认为，我们对森林的看法更多的是它是一种生态资源。现在的草案稿尽管在生态意义上增加了一些内容,但把森林作为木材资源的内容还是比较多,生态的内容还是比较少。建议在总则第一条中,把“合理利用森林资源”放在“保护森林生态安全,建设生态文明”之后。
森林违法惩罚力度需进一步加大
全国人大常委会委员李康说，修订草案第七十四条表述是：“违反本法规定，有下列情形之一，造成森林、林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木……”在几十年的实践中发现，责令违法主体“在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木”的规定很难操作。特别是在宜林的南方省区，如福建、江西、海南、广西、浙江等，森林覆盖面积已经达到61%以上，荒山、荒地很少，违法主体在原地或者异地补种一倍以上三倍以下的树木，很难操作。
“在会前调研中，大多数人建议对违法的行为用罚款方式进行惩处，并加大惩罚力度，罚款要专款专用，由当地县级人民政府林业主管部门统筹在本区域内植树造林，确保整个区域内的森林覆盖率不降低。”李康说，建议删去第七十四条“在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木”的规定，加大罚款力度，将相关表述修改为：“违反本法规定，有下列情形之一，造成森林、林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，处毁坏林木价值五倍以上十倍以下的罚款。罚款实行专款专用，由当地的县级以上林业主管部门统筹用于本区域的植树造林，恢复森林植被……”
“第七十六条第一款和第二款是关于盗伐林木与滥伐林木的处罚规定，除草案规定的补种和罚款外，建议增加‘没收违法所得’。盗伐和滥伐的林木属于违法所得，可依法予以没收。特别是对于直接故意的盗伐林木行为，可以加大惩处力度。”全国人大常委会委员杨志今认为，第七十七条和第七十八条提到的非法获取转让采伐许可证、非法收购加工林木，都是针对具有经济价值的财产性利益所产生的违法行为，都规定了没收违法所得的处罚，在第七十六条增加“没收违法所得”，也能实现条文之间在体系上的统一。
来源:中国人大网